【核心提示】根据《决定》精神，财政改革目标应为确保国家中不同利益群体在公平正义基础上，实现自己的权益和分享社会发展成果。

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），从一个战略高度提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并将财税体制改革作为全面深化改革整体部署的一个重要组成部分，成为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要制度保障。《决定》如此强调财政和财政改革的作用，这在新中国历史上是一个突破，尤其是将财政和财政改革上升到国家治理层面，跳出了财政仅是国家管理工具的传统认识，赋予财政全新的内涵和社会功能。为巩固财政这个基础，充分发挥财政这个重要支柱的支撑作用，《决定》明确了财政改革要建立现代财政制度，而推动预算改革、税收改革和建立事权与支出责任相适应，是实现这一目标的具体措施。

　　重新认识财政的作用

　　既然国家治理强调不同利益群体共同参与国家管理的权利平等性，那么在利益群体之间发生利益冲突时，采取何种方法予以协调，又以何种方法增进社会福利及其公正分享，就成为国家治理的关键。纵观各国历史变迁，法制被认为是协调各方利益、保护各方正当权益最可靠的方式。正因为如此，依法治国成为现代国家治理的主要模式。作为法制的重要组成部分，各种财政法规也成为国家治理的基础和国家治理目标实现的重要途径，发挥着协调各方利益和促进社会利益公正分享的支柱作用。这一作用远远超出了国家管理中财政的工具性作用。

　　在过去的国家管理中，财政仅被视为政府管理国家的一个收支工具。既然是工具，其作用如何发挥，完全受制于使用者的意图和需要。也正是因为这一原因，财政在我国始终未能发挥对政府这个管理主体的约束作用。财政预算流于形式、法律权威性丧失、只有批准没有审查、财政信息透明度较低等问题的时有发生，也就成为必然。因而，财政作为一种再分配关系，未能很好地体现出其应有的公共性和正义性。而财政的公共性和正义性缺失，对社会产生的影响不仅仅是社会利益分配失衡，更重要的是对社会价值观产生的负外部性，以及对社会诚信的破坏。正是在这个意义上，《决定》将财政上升为国家治理的基础和重要支柱，这不仅提高了财政的地位和作用，更重要的是决策者观念的转变，体现出与时俱进的精神。

　　遵循公共性和正义性原则

　　深化财政改革，必须有明确的目标和指导原则，以及实现这一目标、确保原则得到遵守的机制。根据《决定》精神，财政改革目标应为确保国家中不同利益群体在公平正义基础上，实现自己的权益和分享社会发展成果。为此，财政改革至少应遵循公共性和正义性两大基本原则。

　　就财政改革具体措施而言，纵观西方发达国家国家治理的变迁史和财政史，法制化是财政改革的必然要求和基本趋势，在此基础上完善财政制度体系，建立激励相容的财政预算体制。因此，我国财政改革至少在如下三个方面需要作出突破。

　　第一，财政法制化建设。我国财政的法制化缺失，表现在我国财政的各个方面，从政府间财政关系到预算编制和审批，从税收制度到支出制度。财政的法制化缺失造成财政资金的不当配置和政府间横向与纵向的恶性竞争。所以《决定》将完善立法放在财政改革的首位，这是一个巨大的进步。现阶段我国财政立法应包括三个层面。一是政府间财政关系立法，以推进政府治理。二是预算立法，以建立预算权威性和强制力；同时通过预算立法，建立预算中的权力制衡机制，以保证财政资金的正当使用。三是相关制度立法，包括转移支付立法、税收立法等。除此之外，财政立法还应包括政府与市场关系立法，以便为市场发挥决定性作用和政府作用的更好发挥提供法律保障，以及为预算严肃性和权威性提供支撑的财政责任法。

　　第二，财政体制改革，重构政府间财政关系，提高政府治理效率，通过有效分工，更好地履行公共职能。新的财政改革必须跳出长期以来一直以“分钱”为主的改革策略，跳出以“划分收入”为进路的改革路径，在明确市场决定性作用前提下，明确政府的责任，根据支出责任性质和效率标准，建立政府间支出责任分配原则和整体框架。在确定政府间事权时，应遵循一个基本原则，即以有利于支出责任履行为目标。同时，在明确事权基础上，确定政府间收入划分原则，硬化政府间财政收入分配关系。通过明确政府间责权关系，实现《决定》所提出的发挥中央和地方两个积极性。

　　第三，通过直接税逐步取代间接税，推动税制模式转变，建立现代税制体系。纵观各国税制模式变迁，直接税是现代市场经济国家的一个普遍特征。我国长期以间接税为主，尽管近年实现了税制结构调整，逐步以增值税取代营业税，但还是停留在间接税这个税制模式上。间接税的最大问题就是隐蔽了纳税人的税收负担，造成纳税人不关心税收的使用，无意识承担必要的监督政府和社会责任。只有直接税才能真正建立起纳税人权利和责任的对应关系，唤起纳税人关心财政资金使用意识，激起监督政府的动力，培养纳税人现代公民意识。从间接税向直接税的转变，还可以形成建设服务型政府的直接动力；让企业腾出空间，投入创新和员工培训，提高企业全要素生产率。作为一个过渡阶段，当前我国税收改革可以考虑扩大以消费地为管辖原则的消费税，为建立稳固的地方税体系提供条件。

　　（作者单位：浙江财经大学财政与公共管理学院）