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基建考古“十四五”外部环境变化分析及应对策略
2020年11月26日 17:50 来源:文博中国 作者:张晓云 字号
2020年11月26日 17:50
来源:文博中国 作者:张晓云

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  从新中国成立特别是改革开放以来中国考古的实践看,基建考古已成为国家文物保护、考古学研究的重要组成部分,也是文物行业服务社会的重要表现和内容。它既有与主动性考古的共性,更有因文物保护需要与社会生产建设活动需要“两个需要”交叉所产生的个性。从工作性质来说,基建考古既具有国家性、垄断性、非盈利性,同时还具有被动性、服务性、学术性。其中,被动性决定了基建考古事前的难以预知和实施的困难程度,服务性决定了基建考古必须注重质量、提高效率,学术性决定了基建考古必须保持应有的技术标准、专业规范。

  考古作为一个行业领域,与其他行业领域一样,不是独立存在、完全封闭的,而是存在于由外部各种因素构成的政治、经济、文化、技术、自然等环境中,受到环境的影响和制约。外部环境的种种变化,都可能会给其发展带来有利或不利的影响。研究、关注外部环境变化,识别、预测环境的影响并予以利用和应对,对于行业领域的生存发展具有重大意义。跟主动性考古相比,基建考古更易受到外部环境的影响。

  “十四五”时期,世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局相互交织、相互影响,政治、经济、科技等环境较“十三五”期间更加复杂和多变,外部环境的变化给基建考古带来的既是机遇更是挑战。

  首先,党和国家对考古工作的重视被提到前所未有的政治高度、文化高度。“十四五”即将开启之际,9月28日习近平总书记在主持中央政治局第二十三次集体学习时强调,要高度重视考古工作,努力建设中国特色、中国风格、中国气派的考古学,更好认识源远流长、博大精深的中华文明,为弘扬中华优秀传统文化、增强文化自信提供坚强支撑。总书记就做好考古和历史研究工作提出4点要求,对未来考古工作做出了战略部署,即“要继续探索未知、揭示本源;要做好考古成果的挖掘、整理、阐释工作;要搞好历史文化遗产保护工作;要加强考古能力建设和学科建设”。他要求,各级党委和政府要牢固树立保护历史文化遗产责任重大的观念,关心爱护考古工作者,积极提供人力、物力、财力等方面的支持,为考古事业、文物保护、历史研究创造良好条件。

  其次,国家经济发展大局下基本建设工程任务将更加繁重。在第一个百年奋斗目标胜利实现后,我国仍处于工业化、城市化、现代化发展中期,城市化率与世界上处于同样发展阶段国家相比偏低约10%,“十四五”期间我国将继续加速发展新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化,提升道路交通、能源配置、公共服务、人居环境等城乡基础设施建设水平,缩小城乡差异和区域差异,推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,实现经济社会全面发展与高质量发展,为迈向第二个百年目标全面实现国家现代化开好局、起好步。在全面建设社会主义现代化国家新征程中,基建考古保护和传承城乡历史文化遗产,任重而道远。

  第三,国家全面深化改革大局下将“放管服”改革、优化营商环境作为政府开门第一件事情持续推向纵深。坚持新发展理念,实现高质量发展,就必须以更大魄力在更高起点上推进改革。随着当前简政放权进入深水区,增强服务意识、创新服务方式,服务服出便利、服出实惠,提高服务含金量,加快建成人民满意的服务型政府,成为“十四五”新的改革课题。同时,随着全社会法治意识、法治观念、法治思维明显增强,社会各行业特别是建设企业对政府要进一步规范审批流程和压缩审批时限,提高办事效率,有效降低各类制度性交易成本,有着更为迫切的需求。基建考古无论是审批监管制度,还是组织实施模式,均有较大通过改革提升的空间。

  “十三五”以来,郑州、北京、广州、成都、南京、西安等基建考古压力较大的部分城市出台了土地出让前“考古前置”“多评合一”、区域评估等改革措施的政策,取得了积极的成果,但是,由于《文物保护法》等相关法律法规和考古管理政策不能有效适应当前国家简政放权、依法行政以及财税经费、土地使用管理等改革要求和制度变化,基建考古取费性质不明确、野外津贴合法性和标准不明确、后期整理研究出版经费执行率低、资质机构和队伍建设缺乏系统性规划等问题在全国普遍存在,无力应对任务日益繁重、管理日益规范大形势的尴尬局面,严重影响和制约了文物保护和建设工程的正常开展。

  基建考古尽管不是考古领域学术研究的主流,而且从经济发达国家发展经验看,远期随着我国经济建设速度和土地资源使用放缓,其规模还将逐步紧缩,但可以大概率判定的事实是,面对“十四五”外部环境因素发生深刻变化的挑战,如果基建考古的突出问题不尽快从根本上解决好,将对文物行业现代管理体系、考古学科体系建设等产生不可估量的影响。因此,从某种意义上说,基建考古的问题,既是一个“配合基本建设、做好社会服务”服务性、展形象的项目管理的问题,又是一个“统筹推动文物事业与经济社会协调发展”结构性、讲大局的政策把握的问题,还是“关系到文物行业可持续发展、关系到中国考古学行稳致远”基础性、深层次的行业发展的问题。

  为此,建议在全面理解、深刻领会习近平总书记关于考古工作重要论述精神的基础上,着眼长远,重点在如下三个层面对基建考古加强有针对性的研究,进而提出有效的应对措施:

  一是法治层面。切实树立依法治国、依法行政的理念,加强法律法规和政策顶层设计,加快推动《文物保护法》修订公布,支持地下文物资源大省和具有立法权的文物大市开展基建考古专项立法,推动国家有关部局联合出台系列政策文件,多管齐下,以法治手段系统解决建设项目考古前置、取费性质、质量监管、后期经费使用、野外津贴发放、高校教学实习、出土文物移交、资质管理、实施方式、购买社会服务等问题,明确责任、程序、标准、要求等,同时,建立文物部门与建设项目相关管理部门基建考古联合执法检查机制,开展基建工程文物“法人违法”案件专项整治行动,加大文物保护普法宣传,提高全社会特别是建设单位的文物保护法治意识,逐步建立法治化、规范化、科学化的基建考古现代管理体系,破解影响和制约基建考古高效实施的体制机制问题,消除考古领域履职风险、廉政风险,为考古事业发展和人才队伍建设提供坚实保障。

  二是组织层面。以推动文物保护利用改革、提升文物事业治理体系和治理能力现代化为目标,强化国家统筹,将基建考古作为重要内容纳入《国家文物事业发展“十四五”规划》,加强发改、土地、能源、建设、水利、交通等国家相关部门、央企衔接协作,统筹协调跨省重大项目组织实施,全面推进“多评合一”、区域评估等改革,改善压力主要集中于省级层面的纺锤形结构和各省各自为战、文物部门单打独斗的局面。进一步巩固和完善以国有省级考古机构为主导的基建考古工作格局,按照能级原理,合理规划、科学配置各级考古机构布局资源,探索实施考古机构分级分类管理,建立考古资源、项目共建共治共享矩阵结构,培育壮大市县文博单位、社会文博企业等“潜力股”考古力量,培养吸收高校考古文博专硕、基层考古骨干研修班学员等参与基建考古。科学确定工作重点,针对基建考古重点类型、重点区域、重点项目,探索开展专项授权管理,编制组织相关管理标准,规范基建考古资格准入监管、质量控制,加强基建考古人员权益保障,充分调动各方积极性、主动性和创造性。

  三是技术层面。进一步夯实文物保护管理基础,加强城市建设文物保护专项规划的编制,落实文物保护规划与国土空间规划“多规合一”有机衔接,推动文物保护单位保护范围和建控地带划定公布,建立全国文物保护单位保护范围和建控地带“两线”地理信息系统,为依法审批和规范监管创造有利前提条件。全面推行“不见面”办事,进一步拓展“互联网+政务服务”,实现地方和国家平台应接尽接,实现“一网通办”“最多跑一次”甚至“零上门”。贯彻落实国家文物局《考古装备及设施配备导则》要求,注重科技支撑,加强信息、测绘、遥感等现代技术和先进装备在基建考古中的应用,全面推广考古发掘信息管理系统,不断提升考古装备设施的科学化和规范化水平,科学安排野外发掘与室内整理研究不同阶段工作节奏,加快考古资料整理和成果出版,提高整体工作效率与质量。

  总之,深刻理解和把握基建考古当前面临的外部环境及变化,从法治、组织、技术等层面加强和创新基建考古工作管理,适应、利用外部环境的有利因素,合理配置人财物考古资源,对于不断提高考古工作的社会贡献率,充实完善考古学研究资料,助力建设中国特色中国风格中国气派的考古学,具有重要的现实意义和历史意义。

 

  (作者单位:湖北省文物事业发展中心)

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姓名:张晓云 工作单位:

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